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发信人: lqlhrjhr (太空鼠), 信区: History 标 题: 浅析中国政府在中印边界争端中的危机处理 发信站: BBS 珞珈山水站 (Fri May 19 20:19:16 2006) 浅析中国政府在中印边界争端中的危机处理 印度是中国的第二大邻国，与中国有着长 达１７００公里的陆上边界。由于历史原因，两国边界一直没有正式划定。２０世纪５０ 年代末６０年代初，两国的边界争端演变成严重的国家关系危机，并最终爆发了一场震惊 世界的边界战争。目前有关中印边界问题的专著和论文不少，但大多数是从历史、军事和 法律等角度来进行分析的。①有少数国外学者曾运用危机理论，从危机处理的角度对这一 事件进行了解读，但几乎完全是基于印度方面的资料来分析印度政府在这场危机中的反应 的，缺乏对中国方面的分析。②中国学者邱美荣从中印两国国家关系互动的层面分析了中 印边界危机的爆发与升级，但也未对中国政府的决策过程进行深入探讨。③本文将从危机 处理的角度，对中国政府决策者在这场危机中的反应进行分析和评价。 一、中印边界危机的发生 危机研究是第二次世界大战以后国际关系领域一个引人注目的研究课题。早期研究危 机的著名学者赫尔曼认为，一场危机应该包括以下三个基本要素：决策者的高度优先目标 受到威胁；作出反应的时间有限；意外性。［１］１９７５～１９７６年在耶路撒冷举行 的危机问题国际研讨会得出结论认为，危机是和平进程中的断点，它必须具备以下四个条 件：（１）国家内部或外界环境发生变化；（２）形成对基本价值的威胁；（３）卷入军 事敌对活动的可能性极大；（４）对该威胁作出反应的时间有限。［２］ 荷兰莱登大学危机研究专家乌里尔?罗森塔尔根据上述结论认为：危机是一种严重威胁 社会系统的基本结构或者基本价值规范的形势，在这种形势下，决策集团必须在很短的时 间内、在极不确定的情况下作出关键性的决策。［３］这显然是一个决策取向型的定义， 即从一国之内的决策过程来定义危机。它主要关注的是决策者个体的感知、认知因素对危 机的影响，并认为危机的局势包括：危险的概念、决策者焦虑感觉的加强、预料到暴力有 可能发生和必须在紧张及信息不充分的环境下作出重要而深远的决定等等。 根据罗森塔尔关于危机的定义，本文所探讨的中印边界危机则是指：中印两国因边界 领土争端而导致两国关系恶化、边境局势持续紧张，这种持续紧张的局势给中国政府领导 人所造成的决策困境。从时间上看，危机的爆发应该始自１９６１年１１月印度“前进政 策”出笼。所谓“前进政策”，是指将印度的军队和哨所推进到有争议的边界领土上，通 过武力来实现其在边界争端中的领土主张。在印度政府推行“前进政策”以前，中国政府 领导人一直是将中印边界问题当作一个两国关系中的局部性问题来看待的。毛泽东在１９ ６０年３月会见尼泊尔首相柯伊斯腊时，就曾十分乐观地说：“我们同印度有过一些别扭 ，不要紧，马上就会过去的。我们的利害相同，都是发展中国家。”［４］自从印度政府 正式在争议地区推行“前进政策”以来，中印两国围绕边界问题的争端开始朝出乎中国政 府意料之外的方向发展，已经出现了升级和失控的趋势。在中国政府领导人看来，中印边 界争端已经不再是一个两国关系中的局部性问题了，而是一个影响到中国安全利益和战略 全局、足以引起中国政府的外交决策危机的根本性的问题了。 首先，印度政府在边界问题上的片面主张和推行“前进政策”的做法，不但挑战了新 中国外交政策的根本原则，而且严重威胁了中国西南边境的安全与稳定。边界争端涉及国 家的领土主权问题，本来就是一个关系国家根本利益的重大问题。而中印边界争端中又牵 涉到一个“麦克马洪线”的问题，如何对待这条帝国主义强加给中国人民的非法的边界线 ，更是关乎新中国外交政策根本原则的重大问题。自鸦片战争以来，中国饱受帝国主义的 压迫和欺侮，中国人民经过艰苦卓绝的斗争，终于在１９４９年取得新民主主义革命的胜 利，建立了独立的新中国。毛泽东、周恩来等新中国第一代领导人，都是从旧中国的屈辱 中走过来的，他们对于旧中国的屈辱外交深恶痛绝，对于维护新中国的独立和主权十分敏 感，因此他们对于新中国的外交设计就是要“另起炉灶”、“打扫干净屋子再请客”，彻 底摆脱旧中国的屈辱外交。 关于“麦克马洪线”，中国领导人认为，这条线是英国殖民主义者强加给中国人民的 ，毫无疑问是非法的和无效的，连国民党政府都不予承认，新中国政府当然不能承认。但 考虑到当时的国际环境，中国领导人在这一问题上采取了比较灵活的态度。１９５９年１ 月，周恩来在给尼赫鲁的信中详细地表达了中方的立场：“如你所知，麦克马洪线是英国 对中国西藏地方执行侵略政策的产物，曾经引起中国人民的很大愤慨，从法律上讲，它也 不能认为是合法。我曾告诉过你，它从未为中国中央政府所承认……当然，也不能不看到 另一些令人鼓舞的重大变化：这条线所关系到的印度、缅甸已经相继独立，成为同中国友 好相处的国家。由于种种复杂的原因，中国政府一方面感到有必要对‘麦克马洪线’采取 比较现实的态度，另一方面也不能不审慎从事，并且需要一定的时间来处理这个问题，这 是我几次同你说过了的。但是我们相信，基于中印友好关系，对这段边界总可以找到友好 解决的办法。”［５］周恩来的意思很明显，就是要把“麦克马洪线”的非法性和如何处 理这条线本身区别开来。 但是，印度政府认为中国政府拐弯抹角地拒绝了“麦克马洪线”，要全部收回和占领 该线至传统习惯线之间的九万平方公里领土。尼赫鲁反复强调西姆拉会议是合法的，声称 ：“从不丹向东的边界已清楚地由１９１４年西姆拉条约所确定的麦克马洪线划定。”［ ６］不仅如此，印度政府还在中印边界西段对中国新疆的阿克赛钦地区断然提出了领土要 求。由于对中国具有重要战略意义的新藏公路通过这里，印度边防部队在这一地区推行的 “前进政策”直接威胁到中国西部边疆的安全与稳定，这不能不引起中国政府领导人的严 重警惕。 在印度军队开始实行“前进政策”的同时，尼赫鲁向中国政府发出了明确的战争威胁 。１９６１年１１月２８日，尼赫鲁在印度人民院发表声明说：“在这些地区（中印边境 ）打仗不是一件容易的事情，但是这是必须的，因此我们必须为此进行准备。”１２月５ 日，尼赫鲁又在人民院说：“在我们的领土上发生了某种侵略……我们如何对付它呢？首 先我们的目标是什么呢？显然，我们的目标是清除这一侵略。我们如何清除这一侵略呢？ ―――通过外交途径，通过各种各样的办法，并且最后如果你喜欢，通过战争……有谁能 排除战争？没有人能排除战争，我们就不排除战争。”［７］中国政府一直在为避免两国 军队的流血冲突而努力，尼赫鲁此时的这种言论使毛泽东等人认识到，印度已决心通过军 事手段来实现自己的领土要求，中国被迫卷入与印度的边界冲突的危险大大增加了。 印度推行“前进政策”，对中国形成步步紧逼的进攻态势，也迫使中国要在有限的时 间内不断对印方的行动作出反应，这就给中国政府决策者造成了明显的时间压力。当时中 国所面临的国内形势和国际环境都是十分困难的。刚经过三年困难时期，国力还比较薄弱 ，军队调动和后勤支援都存在着明显的问题。台湾蒋介石集团此时正在美国的支持下叫嚣 要“反攻大陆”，对东南沿海的安全造成巨大压力。而由于中苏两党的意识形态分歧，两 国关系也逐渐恶化。因此，毛泽东、周恩来等人必须面对一个充满风险的决策环境，并在 此环境下、在有限的时间内对印度的行为作出反应，作出关键性的决策。毫无疑问，对中 国领导人而言，中印边界争端这时已经发展成为一场严重的危机。 二、中国政府应对中印边界危机的决策过程 一般说来，当一场危机出现之后，相关国家处理危机的过程大致经过以下四个步骤： （１）作出初步反应，观察危机的进一步发展，收集相关信息，分析可能出现的各种前景 ；（２）制定对策，估量这场危机对国家安全和国家利益的影响，分析支配危机发展的各 种因素，对各种可能的应对方案进行利弊比较，首先采取外交行动，同时为可能采取的军 事行动作出准备，协调同盟国的关系；（３）确定必须采取军事行动的底线，向对手发出 警告和威慑信号；（４）在对手突破己方底线之后，作出最后决断，采取军事行动，并明 确这一行动所要达到的目标。在实际处理危机的过程中，这四个步骤不可能截然分开，往 往是相互交错的。其中，发出警告和威慑信号是十分关键的一环，如果警告失效，将被迫 采取军事行动，危机就可能升级为战争；但军事行动所要达到的目标通常是有限的，战争 仍然是局部战争。④ 中国政府领导人处理中印边界危机的过程，大致是符合上述规律的。 １９６１年１１月２０日，印度政府决定实施“前进政策”，企图以事实上的占领来 支持其片面的领土主张。在政府的命令下达以后，印度陆军迅速行动起来，从这年１１月 到次年３月，印军利用此前中国边防部队单方面停止巡逻之机，在边界西段３００公里宽 的地段上全线向前推进，占领了中国边防部队撤出的哨所。 中国政府对此迅速作出了反应。１９６２年２月２６日，中国外交部向印度政府提出 抗议，认为印度向前推进训练和建立哨所是“蓄意要用武力来实现印度政府向中国政府提 出的领土要求”。［８］在中印边界争端的过程中，中国始终坚持通过和平谈判来解决边 界问题，并多次强调在边界问题解决以前，双方应维持边界现状。面对印度企图单方面改 变边界现状的做法，中国政府一方面积极收集有关情报和信息，以摸清印度此举的真实意 图，另一方面则加紧外交努力，试图促使印度回到谈判桌上来。但是，中国政府提出的双 方立即进行谈判的建议遭到印方的一再拒绝，印度政府声称“采取一切必要的措施来维护 印度领土的完整，是印度政府的合法权利，也无疑是它的责任”。［９］在此期间，印度 一直在加紧推行其“前进政策”。 面对印军在边界全线的大举推进，印度政府又毫无举行谈判的诚意，中国政府在继续 进行外交努力的同时，被迫开始进行军事方面的准备，以应付不测情况的发生。１９６２ 年４月，中国人民解放军新疆部队在西段边界线恢复巡逻，并重新建立了一些哨所。毛泽 东指示我边防部队要坚持与印军“武装共处，犬牙交错；决不退让，避免流血”的十六字 方针。［１０］这标志着中国领导人开始改变单纯依靠外交努力的做法。５月２２日，周 恩来在总参关于加强中印边界斗争方案上批示：“对中印边界可能的武装挑衅，要作充分 准备，并且要在六月底前准备好。如果到时印方竟敢开火，我方不打则已，一打就要全胜 ，并且要收复印军侵入的土地。”“现在最重要的准备是粮食、弹药、车辆、油料和通信 装备，已要总参、总后和三机部加以全盘考虑。”［１１］这表明中国政府决策者已在为 最坏的情况作准备。同时，中国并没有放弃外交上的努力。７月２３日，周恩来起草中央 致陈毅并中国参加日内瓦会议代表团电，指示陈毅利用这次日内瓦会议的机会，约见参加 会议的印度国防部长梅农，说明中国政府历来主张通过谈判解决边界问题，并商定恢复谈 判的有关事宜，要陈毅暗示梅农，“中印边界问题，只能由中印双方直接会谈来解决问题 。”［１１］（p．５６６）但梅农回国后，印度政府并未对中国政府表示的善意作出回应。 面对日益恶化的边境局势，中国政府从１９６２年７月开始发出措辞严厉的警告。外 交部新闻发言人在７月１３日发表谈话说：“如果印度政府把中国政府的忍让克制态度视 为软弱可欺，以为用武力的威胁可以达到其侵略的目的，那将是绝大的错误。印度军队现 在的所作所为实际上就是强迫中国接受挑战，如果印度方面硬要挑起冲突，其后果是十分 严重的。”“我们必须向印度政府提出警告：请认真考虑局势的危险性，不要玩火。玩火 者是必将自食其果的。”［８］（p．７１）但是印度政府对这一警告置若罔闻。９月１６ 日，中国政府照会印度外交部，再次警告印度：“如果印度一意孤行，必须对由此产生的 一切后果负责。”印度对这一警告仍然视为中国的虚声恫吓不予理睬。尼赫鲁甚至对其亲 信说：中国对印度的政策是“只叫不咬”，印军可以放心大胆地向前推进。［１２］９月 ２１日，印军竟然首先向中国边防部队开火，打死打伤中国边防战士多人，制造了“扯冬 事件”。中国政府立即向印度提出了严重抗议，《人民日报》于次日发表了题为《是可忍 ，孰不可忍》的社论，指出：“局势是险恶的，后果是严重的，我们要正告印度当局，勿 谓言之不预也。”［１３］ 进入１０月份，形势的发展使中国领导人感觉到，一场自卫反击战恐怕已经在所难免 。１０月５日，周恩来在总参获悉的关于印度政府已决心向中国发起攻势的情报上批示： “印军如在东段动手，我们除给予迎头痛击外，西段也可以同时歼灭其若干据点。”并命 令总参谋长罗瑞卿加速进行部署。［１１］（p．５６８）这表明中国决策者们此时已经决 心在边界全线发起一场自卫反击作战，只是在等待时机而已。１０月８日，周恩来接见苏 联驻华大使契尔年科，透露了中国准备自卫反击的消息，这显然是在协调同盟国苏联的关 系，以取得苏联对中国行动的支持。此外，中国此举的另一目的在于，希望苏联政府发挥 它对印度的影响，劝说尼赫鲁悬崖勒马。［１４］１０月１８日，毛泽东主持召开中共中 央政治局扩大会议，对中印边界危机进行最后决策。会议在充分讨论的基础上，作出了在 中印边界发起自卫反击作战的决定。毛泽东在会上指出：“多年以来我们采取了许多办法 想谋求中印边界的和平解决，印度都不干。蓄意挑起武装冲突，且愈演愈烈，真是欺人太 甚。既然尼赫鲁非打不可，那我们只有奉陪了，来而不往非礼也。俗话说不打不成交，也 许我们反击一下，边境才能安定下来，和平解决边界问题，才有希望实现。但我们的反击 仅仅是警告惩罚性质，仅仅是告诉尼赫鲁和印度政府，用军事手段解决边境问题是不行的。”［１ ５］这就说明了这场战争的目的，同时也明确了这是一场有限的、局部的战争，将危机限 制在可控的范围内，避免危机的进一步升级。至此，中国政府处理中印边界危机的决策过 程以最终作出对印自卫反击战的决定而告一段落。 -- 魅力长安，几度兴衰，几度辉煌。创千年巨卷，雄浑气象，中华源脉，在此一方。 秦扫六合，汉拓疆域，盛世雄风展大唐。丝绸路，载文明交汇，泽被万邦。 ※ 来源:·珞珈山水BBS站  http://bbs.whu.edu.cn·[FROM: 202.114.100.*] |
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